Il ‘caso’ Burundi
e l’inefficacia degli aiuti internazionali

06/06/2015

Da un saggio di Greg Mills e Dickie Davis (Brenthurst Foundation, Sudafrica)

 

L’ennesimo tentativo di colpo di stato in Burundi − il decimo dall’indipendenza del luglio 1962 − mostra quanto sia complicato mantenere la pace e stabilire forme legittime ed efficaci di governance in società povere e frammentate.

Per più di cinquant’anni la politica della regione è stata determinata da logiche d’odio.

La minoranza Tutsi fu notoriamente vittima del genocidio in Ruanda, ma in Burundi fu l’esercito controllato dai Tutsi a rendersi responsabile di atrocità contro la maggioranza Hutu. I Tutsi governarono il Burundi dall’indipendenza fino al 2005, quando fu eletto un governo Hutu. La politica ruandese fu invece l’espressione della maggioranza Hutu e dei suoi governi, colpevoli di ripetute violenze sui Tutsi, culminate nel genocidio del 1994. La gravità del genocidio in Ruanda porta spesso a dimenticare che l’anno precedente il Burundi conobbe uccisioni di massa che gli Hutu considerano un genocidio, così come i massacri subiti per mano dell’esercito tutsi nel 1972.

Nel 1972 Michel Micombero, presidente del Burundi dal 1966 al 1976, proclamò la legge marziale. Venne stilata con cura la lista degli Hutu da eliminare: le élite e coloro che avevano competenze militari. Secondo il governo vennero uccise 15 000 persone, secondo gli oppositori 300 000. In un contesto di ininterrotta violenza, nel 1976 il colonnello tutsi Jean-Baptiste Bagaza fece un colpo di stato senza spargimento di sangue e promosse svariate riforme. Nel 1987 il Maggiore Pierre Buyoya (foto a lato), anch’egli tutsi, organizzò un altro colpo di stato, sospese la costituzione e ripristinò il regime militare. Nel giugno del 1993 le elezioni vennero vinte dal Fronte per la Democrazia, guidato dagli Hutu. Ma ben presto sorsero tensioni tra il governo e l’esercito e il 21 ottobre il presidente Melchior Ndadaye venne assassinato da militari tutsi. Si stima che nei mesi successivi le rappresaglie reciproche abbiano causato la morte di circa 300000 persone, tra Hutu e Tutsi. Tra nuove lotte, violenze e flussi di rifugiati, nel 1996 Buyoya riprese il potere con un secondo colpo di stato. 

Nel 2003 i Paesi della regione e la comunità internazionale giocarono un ruolo cruciale nel negoziare un accordo di condivisione del potere tra il governo guidato dai Tutsi e i ribelli Hutu. Nel 2005 venne promulgata una nuova costituzione e si tennero le elezioni dalle quali scaturì il governo a maggioranza hutu del presidente Pierre Nkurunziza (foto a lato), rieletto nuovamente nel 2010. Violando la Costituzione, Nkurunziza ha dichiarato di volersi candidare alle elezioni del prossimo 26 giugno per un terzo mandato e, nonostante nel Paese siano presenti ininterrottamente da dieci anni forze internazionali di peacekeeping, il Burundi ha conosciuto l’ennesimo tentativo di colpo di stato per destituire il Presidente.

Nel 2004 il Consiglio di Sicurezza ha istituito l’ONUB (Operazione delle Nazioni Unite in Burundi) “per sostenere e aiutare a rafforzare gli sforzi intrapresi dai Burundesi per restaurare una pace duratura e raggiungere la riconciliazione nazionale, come indicato dall’Accordo di Arusha”. Nell’ottobre del 2006 è stato istituito anche il BINUB (Ufficio Integrato in Burundi), con la missione di monitorare il cessate-il-fuoco, sostenere il processo politico e controllare disarmo, smobilitazione e reintegro degli ex combattenti. L’ONUB ha raggiunto il suo apice nel 2005, con un organico di 5665 persone. Nonostante la pace apparente assicurata negli ultimi quindici anni con schiere di consiglieri, centri di addestramento e finanziamenti internazionali per riappacificare le istituzioni e integrare nell’esercito le varie etnie dopo decenni di violenze, il Burundi non solo non ha fatto progressi al ritmo auspicato, ma ha dimostrato con violenza quanto fosse fragile la sua presunta stabilità.

Purtroppo il Burundi non è l’unico caso che mostra i limiti degli aiuti esterni in situazioni di odio interno. L’Iraq del post Saddam ne è un altro esempio. Nonostante i miliardi spesi per l’equipaggiamento e l’addestramento dell’esercito iracheno, le sue prestazioni contro lo Stato Islamico sono state penose. Per quanto riguarda l’Afghanistan, dopo quasi quindici anni di impegno internazionale i risultati ancora non si vedono. L’esercito afgano si è battuto bene quando è stato sostenuto dalla forza aerea e dalle truppe della NATO, ma ha subito grandi perdite. Ora che le truppe internazionali hanno fatto un passo indietro, il comportamento dell’esercito afgano durante la prossima estate sarà un indicatore importante di che cosa riserva il futuro. Ci sono poi altre drammatiche esperienze africane: l’implosione dell’esercito del Mali di fronte alla rivolta dei Tuareg e all’insurrezione islamista, per esempio, o la misera prestazione dell’esercito nigeriano contro Boko Haram.

Questi fallimenti ci insegnano molto. Innanzitutto che il successo o il fallimento non dipendono tanto da chi aiuta, quanto dal comportamento politico e dalle capacità di chi riceve. I donatori non possono volere la pace e lo sviluppo più dei beneficiari. In secondo luogo, che la questione primaria è la sicurezza, premessa della possibilità di azione del governo e dell’economia. Nel 2013 il Ministro delle Finanze del Burundi Tabu Abdallah Manirakiza ha giustamente descritto lo stallo dello sviluppo del suo Paese come un “circolo vizioso” che ha radici nelle istituzioni ereditate al momento dell’indipendenza. La debolezza istituzionale ha alimentato ed esacerbato le differenze politiche ed etniche, scoraggiando gli investimenti di lungo periodo e attirando invece “investimenti opportunistici” di puro sfruttamento che, ha sostenuto il Ministro, “non possono aiutare lo sviluppo del Paese né ridurre la povertà”. Se prevale la povertà e le risorse sono scarse, è più probabile scontrarsi per il loro controllo, con il risultato di indebolire ulteriormente le già fragili istituzioni. La guerra interna, per parafrasare Clausewitz, non è il perseguimento della politica con altri mezzi, ma il riflesso di una società – e di un’economia – nel suo complesso. È in questo contesto che ha inizio, fine o continuazione il circolo vizioso burundese della fragilità e del sottosviluppo. Per quanto sia complicata l’interazione tra sviluppo e stabilità, se non si risolve la questione della sicurezza sarà difficile generare uno sviluppo economico sostenibile e rafforzare l’effetto di stabilizzazione che ne può derivare.  

Terza lezione: l’aiuto esterno deve essere parte di un piano più ampio. Ecco perché, per esempio, dal 2000 in poi la Colombia ha avuto successo nel combattere le insurrezioni militari ed economiche: Bogotá ha riconosciuto di avere un problema, ha cercato assistenza internazionale (il “Progetto Colombia” pattuito con Washington) e ha poi perseguito il progetto con forza e con scrupolo.

C’è poi la sfida della transizione da una cultura clientelare a una cultura di competenza e di servizio, processo centrale per la stabilizzazione di un paese. Bisogna ri-orientare gli obbiettivi di governo, modificando gli incentivi dei responsabili e l’obiettivo delle loro decisioni, nonché gli schemi di comportamento politico. Il successo di questi processi dipende da condizioni che vanno al di là dell’avere più aiuti, più soldi e più persone a disposizione, piani migliori, più coerenza, migliore comunicazione e migliori processi, ricerche e priorità più trasparenti. Il successo non è determinato da fattori quantificabili o dall’efficacia degli attori esterni. A determinare il successo non è soltanto la stabilità, ma anche la legittimità; non contano solo le infrastrutture propriamente dette, quelle materiali, ma anche le strutture istituzionali dello stato; occorre che le scelte politiche nazionali siano fatte in base all’importanza della questione, non in base a logiche identitarie. La chiave del successo è la salute politica del Paese, ovvero come e perché vengono fatte le scelte importanti.

Ma la consapevolezza dei limiti dell’azione esterna nella stabilizzazione di Stati fragili non ferma i donatori. La Gran Bretagna, ad esempio, spende lo 0,7% del suo PIL in aiuti − 12,2 miliardi di sterline, l’1,6% della spesa totale del governo inglese! È un dato che preoccupa, non soltanto considerando che in altri settori dell’economia britannica si tira la cinghia, ma anche considerando l’impatto degli aiuti sullo sviluppo e sulla stabilità dei Paesi finanziati. Una delle possibili conseguenze negative è che i Paesi beneficiari esternalizzino i problemi e le soluzioni. Secondo il ministro burundese Manirakiza la soluzione al circolo vizioso di cui parlava dovrebbe basarsi sull’aumento degli aiuti internazionali, una sorta di “piano Marshall” per il suo paese. Triplicare l’aiuto annuale pro capite portandolo a 90 dollari pro-capite apporterebbe, secondo Manirakiza, le finanze necessarie. Ma altri hanno un’opinione diversa e meno ottimista del ruolo del denaro. Charles Nihangaza, un ex Ministro delle Finanze burundese ha detto: “Il vero problema non è il denaro, è la mancanza di capitale umano”. In un ambiente “in cui la corruzione e il malgoverno si affiancano alla mancanza di capacità, non è strano che non arrivino investitori”. “Dopo la guerra dovevamo riuscire a far decollare gli investimenti, ma la nozione di stato non è la stessa per tutti; alcuni lo concepiscono al servizio di interessi personali, come una macchina che lavora per il benessere di poche persone”.

La questione del “piano Marshall”, spesso tirata in ballo dai politici africani, va considerata nelle sue caratteristiche effettive. In primo luogo la somma fornita dal “piano Marshall” nel totale dei quattro anni dal 1947 al 1950 equivalse a 150 miliardi di dollari attuali, mentre l’Africa riceve circa 35 miliardi di dollari l’anno soltanto dall’Occidente, da decenni. In secondo luogo il “piano Marshall” serviva alla ricostruzione dell’Europa, non alla sua costruzione. Anche se la distruzione materiale era spaventosa, i paesi europei erano in grado di impiegare in modo efficace il denaro per rialzarsi in piedi. Ecco perché gli aiuti del “piano Marshall” non superarono mai il 2,5% del PIL dei Paesi riceventi, mentre in Burundi la percentuale è stabile intorno al 20%. Questo è fondamentale per capire come gli interventi esterni possano aiutare a risolvere i problemi di sicurezza e gettare le basi della ripresa di uno stato.

Per molto tempo gli aiuti internazionali hanno fornito squadre di addestramento e schiere di consiglieri per aiutare gli alleati africani nel processo definito “defence engagement”. Ma i risultati dipendono dalla comprensione dei bisogni, sia dei beneficiari che dei fornitori, e dalla qualità delle più ampie relazioni in cui gli aiuti sono inseriti. Si tratta dunque di investire in persone che siano interlocutori-chiave nella governance. Il successo è inoltre legato alla forza e alla profondità della diplomazia del fornitore; dalle sue conoscenze, dai suoi contatti e dalla capacità dei recipienti di usare l’aiuto militare come parte di un impegno più ampio per migliorare la governance locale e dunque, in generale, la stabilità.

Che fare per migliorare la sicurezza degli aiuti internazionali? La mancanza più preoccupante a livello locale è spesso quella di capacità umane, ma in questo può celarsi un’opportunità reciproca. Poiché il costo medio di un anno di studi in un’università inglese per uno studente straniero si aggira intorno alle 12000 sterline, il solo budget del Ministero per lo Sviluppo Internazionale basterebbe per pagare gli studi in Gran Bretagna a un milione di studenti all’anno! L’impiego anche soltanto di una frazione di questa cifra a tale scopo darebbe un impulso alla stabilità avvertibile ben oltre il breve periodo, con effetti positivi sull’economia; aiuterebbe anche a creare capacità locali di pianificare e implementare buone politiche.

Il Sudafrica invece potrebbe dividere i suoi finanziamenti tra il dispiegamento di truppe e l’addestramento di personale nello stesso Sudafrica. Questo avrebbe l’ulteriore effetto positivo di migliorare la sua immagine xenofoba.

Servono gli elementi migliori – le persone più preparate − per stabilizzare con successo e in modo sostenibile Stati fragili, dove l’assenza di fiducia è cronica, manca il dialogo e la violenza domina. C’è bisogno di metodi diversi, non solo di più aiuti internazionali. 

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